LA GESTIÓN DE LOS PROCESOS DE FORMACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS

No puedo evitarlo. Trato de pensar en otro sector pero los ejemplos que me vienen al pensamiento son los relacionados con la educación, es que los puentes se construyen con las herramientas que tenemos, y a partir de allí, la pretensión es saltar hacia otros horizontes para entender otras realidades. Ellos son el Plan social Educativo y el Proyecto Provincial de Capacitación Chaco Aprende. El otro ejemplo para analizar es de carácter más social, el Programa Federal de la Mujer, llevado a cabo por el Consejo Nacional de la Mujer. En todos ellos he participado directamente. En el primero, a través del Proyecto 3 de Mejoramiento de la Escuela Secundaria en una región educativa de la provincia; en el segundo, en un proyecto regional de capacitación destinado a docentes de EGB 1 y 2, en el que he participado en la elaboración del diseño y en la ejecución a través de la institución –en el marco de los lineamientos provinciales- durante el 2005/06; y el tercero, es uno en el que estoy actualmente coordinando la ejecución de un proyecto a través de la Secretaria de Cultura de la Municipalidad.
Trataremos de analizar estos ejemplos a la luz de algunos de los enunciados que E. Murray nos propone para entender la construcción y los usos de los problemas sociales, cuestión importante cuando se piensa la gestión de los procesos de formación de políticas y programas públicos.
El Plan Social Educativo se puso en marcha en 1993, se lanza con dos programas, uno destinado a infraestructura y otro al mejoramiento de la calidad educativa, incorporándose a lo último un programa de Becas Estudiantiles. Dentro del segundo programa, se identificaban diferentes líneas de acción a través de proyectos, de los cuales, el Proyecto 1 estaba destinado al mejoramiento de la calidad en el nivel inicial y EGB; el 2 a Estímulos a las Iniciativas Institucionales; el 3 al Mejoramiento de la Educación Secundaria; el 5 promovía Acciones Interinstitucionales de Formación laboral; el 7, al Fortalecimiento de la Educación Rural, entre otros. En 1998 se alcanzo una inversión de 85 millones de pesos y entre 1993-97 se destaca una inversión acumulada de $1.777.407.904. Según un informe de las acciones desplegadas en el marco de la RFDDC (Red Federal de Formación Docente Continua) en el periodo que va de 1994 a 1998 se capacitaron 810.951 docentes de nivel inicial y EGB 1,2 y se dictaron 27.431 cursos. Asi, $109.681.752 fueron transferidos a las provincias en concepto de capacitación para financiar estas acciones.
Respecto del Proyecto Integral y Pedagógico denominado “Chaco Aprende”, un aspecto central fue el modo inconsulto en como este proyecto se inscribió en el escenario educativo en 2005, en un contexto de reclamos salariales por parte de los diferentes gremios, con paros por tiempo indeterminados durante dos meses. Se pretendía, desde el estado/gobierno terminar con la ‘empresa de los cursos y la venta de certificados trucos’, haciéndose el ‘Estado cargo de su responsabilidad’ y ‘asegurando que cada docente tenga sus tres puntos por capacitación según la norma’. A través de un decreto provincial, el MECCyT suspende todo auspicio de capacitación, instalándose el proyecto Chaco Aprende como la única alternativa posible, que se torna obligatoria al concretarse en las jornadas institucionales y, según la normativa vigente, estas son obligatorias. Si bien es cierto que el docente puede expedirse a no participar explicitando las razones, esto no invalida la lógica tradicional que subyace en el modo de conducir el sistema. A esto, agreguémosle una definición clara y contundente del gobierno: el docente que hacia paro y no asiste a la capacitación, pierde la misma. Esto ultimo significaba el perder los puntos lo dejan mal posicionado al docente en una lista para posibles nombramientos en puestos de trabajo. Esto genero muchos conflictos entre gobierno, docentes, gremios, instituciones y docentes capacitadores. Cabe aclarar que en el 2006, se ha concretado la capacitación con más aceptación por parte de la docencia, y ya se habla de su continuación en el 2007. Los establecimientos capacitados en la región fueron en total 102, de diferentes modalidades, en 5 localidades, con un total de 1237 docentes. Es oportuno aclarar que esta acción de capacitación a nivel provincial forma parte del Plan Global de la Nación, a través del cual se transfieren fondos a la Provincia[1]. Y un dato más, uno de los ejes prioritarios en el inicio del mandato del actual gobierno fue ‘La educación es el eje del desarrollo’.
La descripción de los escenarios, la contundencia de algunas cifras nos revela una fuerte decisión política de intervenir frente a la problemática de crisis educativa, y al mismo tiempo nos suscita interrogantes para reflexionar sobre el modo en como aparecen la gestión de los procesos de formación de políticas y programas públicos:
¿Como surge en el escenario la problemática? ¿Cuales son las razones? ¿Que discursos y sujetos se configuran? ¿Y que soluciones se construyen? ¿Quienes se han beneficiado con este problema?
¿Por que, si se admite que el problema critico de la educación es la profundización de la desigualdad socio-educativa se decide abordarlo desde la fragilidad de las políticas compensatorias y no desde la reformulación de las políticas publicas?
¿Como justificar una Reforma Educativa que trastoco las estructuras del sistema y no obstante no impacto sustantivamente en las condiciones de educabilidad de amplios sectores sociales?
¿Por que, si el proyecto de capacitación Chaco Aprende es una propuesta pedagógica integral, ha generado y genera resistencia en el sector docente?
La claridad con que Murray presenta la descripción de los problemas sociales hace muy difícil entrar en contradicción con el, mas bien nos genera adhesión a los enunciados propuestos que nos permitirá abordar el análisis critico de estos ejemplos, o por lo menos esclarecer las situaciones para comprender la complejidad de la realidad.

Enunciado 1. Los problemas como construcciones ideológicas. “Los problemas entran al discurso y por lo tanto en la existencia como refuerzos de las ideologías, no simplemente porque están allí o porque son importantes para el bienestar… Constituyen a las personas como sujetos con tipos particulares de aspiraciones, autoconceptos y miedos y originan creencias sobre la importancia relativa de acontecimientos y objetos” [2].

Al igual que la mayoría de los programas sociales en curso, el Plan Social Educativo heredo de algún modo la lógica de la asistencia a grandes grupos impedidos socialmente de ejercer sus capacidades autónomas, definiendo a sus destinatarios desde el parámetro del déficit, “cristalizando categorías cada vez más numerosas de beneficiarios de la ayuda social que dependen de regimenes especiales”[3]. Con el PSE, el Estado dejo de dirigirse al ciudadano, figura que nombraría sin distinción de condición social a toda la población, para referirse a sus interlocutores según la posición socioeconómica. Asi, la población beneficiada eran las escuelas ‘necesitadas’ y los ‘alumnos de escuelas de zonas carenciadas’.
El caso del PSE es paradigmático en relación con la refundación del lugar del Estado en el campo de la educación pública, en la medida que convalida la ruptura de procesos de integración educativa y de identidades colectivas históricamente configuradas. La educación pública suponía homogeneidad e igualdad con el costo de subsumir las diferentes narrativas al mito del ciudadano. El PSE representa una ruptura de este imaginario común desde el momento en que se polarizan los destinatarios de la educación en sujetos de necesidad y sujetos competentes.
La individualización de la pobreza se torna evidente cuando, en vez de eliminar las condiciones de producción de la misma, se mantiene a los sujetos en una posición subordinada en la que limitan a recibir las prebendas de los programas sociales. De este modo convalida la siguiente ecuación: pobreza – careciente – asistido- dependiente-, en definitiva, privado de palabra. Al configurarse identidades subordinadas y dependientes de la ayuda estatal, se avanza sobre la constitución de sujetos de necesidad, asistidos, en oposición a sujetos sociales de demanda. Además, mas que un sujeto competente configuro un sujeto agradecido de recibir los beneficios salvadores a los cuales preferían someterse que retornar a la precariedad del punto de partida (‘tenemos que hacer estas actividades del plan social, sino vamos a perder lo poquito que tenemos’).
Se torna evidente la individualización del alumno en ‘riesgo pedagógico’ en vez de eliminar las condiciones de producción de tal situación, y de hacer que funcionen los mínimos resortes institucionales como lo son el trabajo y la producción, la protección social, la salud. Asi, se mantiene a los sujetos en una posición subordinada, se deja de interpelarlo como ciudadano para visibilizarlo como sujeto de necesidad. Parafraseando a G. Bataille, “el soberano, si no es imaginario, goza realmente de los productos de este mundo más allá de sus necesidades: en esto reside su soberanía. Digamos que el soberano (o que la vida soberana) comienza cuando asegurado lo necesario, la posibilidad de la vida se abre sin limite”[4].

Enunciado 2. Las condiciones perjudiciales que no se convierten en problemas.
“Si los problemas sociales son construcciones, es evidente que las condiciones que perjudican a las personas no necesariamente se convierten en problemas. Los casos mas duraderos parten de premisas ideológicas tan difundidas en el lenguaje cotidiano de algunas personas que no se las reconoce en absoluto como ideológicas sino que se las acepta como expresión del modo en que esta constituido el mundo”[5].

El Plan Federal de la Mujer pretende abordar el problema, como lo es la discriminación sobre la mujer; las desigualdades existentes entre varones y mujeres por cuestión de genero, que dificulta la participación de la mujer –en las mismas condiciones que el hombre- en la vida política, social, económica y cultural, y que en situaciones de pobreza la mujer tiene un acceso mínimo a la alimentación, la salud, la enseñanza, la capacitación y las oportunidades de empleo, asi como a la satisfacción de otras necesidades;
En el caso especifico de las mujeres, mas de la mitad de la población y que aporta un buen % a la producción de un país, no se ha vuelto una necesidad o una problemática urgente que los gobiernos, en distintos niveles, debieran abordar para el diseño de políticas que tomen en cuenta los condicionantes culturales, económicas y sociopolíticos que generan la discriminación femenina. Estas condicionantes no son causadas por la biología, sino por las ideas y prejuicios sociales, que están entretejidas en el género. O sea, por el aprendizaje social. Esta discriminación esta tan naturalizada en la vida cotidiana de los sujetos, tan ‘normal’ se nos presenta en las costumbres, tradiciones, patrones culturales, crianza, formación, pautas sociales, que imposibilita ver la situación como un problema social.
La cultura introduce el sexismo, o sea, la discriminación en función del sexo mediante el género. Al tomar como punto de referencia la anatomía de mujeres y de hombres, con sus funciones reproductivas evidentemente distintas, cada cultura establece un conjunto de prácticas, ideas, discursos y representaciones sociales que atribuyen características específicas a mujeres y a hombres. Esta construcción simbólica que en las ciencias sociales se denomina género, reglamenta y condiciona la conducta objetiva y subjetiva de las personas. O sea, mediante el proceso de constitución del genero, la sociedad fabrica las ideas de lo que deben ser los hombres y las mujeres, de lo que se supone es "propio" de cada sexo. Pero esta construcción que es ‘cultural’ se la considera como ‘natural’, que forma parte de la vida cotidiana, que imposibilita que se reconozca como el problema a ser abordado por una política publica.

Enunciado 3. Los problemas como beneficios. “El problema de algunos es un beneficio para otros, cuya influencia acrecienta”[6].

Indudablemente hubo algún sector que se ha beneficiado con la Reforma Educativa de los ’90, como lo han sido las editoriales, las empresas informáticas, papeleras, los pequeños grupos de poder político que incorporaban a sus filas los equipos técnicos, y también, por que no, las universidades y académicos que introducían en el escenario de la reforma educativa sus producciones científicas y académicas.
En el caso de la capacitación provincial, los beneficios lo obtienen los grupos políticos que están en el gobierno, pues de esta manera obtienen financiamiento de la nación, entra a la provincia dinero y lo utilizan para las campanas, ya sea a través de la concreción de las actividades de capacitación, generando dividendos en cuentas bancarias, o desviando fondos. Y mantienen el statu quo. Como sucedió con el Plan Social. Han entrado millones de dólares –en la época del cambio 1 a1- y se han perdido por los pasillos de la casa de gobierno.
En el caso provincial, quienes salieron perdiendo fueron los gremios que ofrecían cursos de capacitación a sus asociados, o grupos de profesionales de diferentes áreas disciplinares que habían tomado la capacitación como actividad lucrativa. En ambos casos, los principales perdedores fueron los mismos docentes, y la sociedad, quienes no brindan ni reciben la educación acorde a lo que demandan los nuevos tiempos. Por ejemplo, una mirada sobre las evaluaciones del proceso de implementación del PSE hasta 1999, nos enfrenta a un conjunto de indicadores cuyo valor no podemos soslayar: instalación del tercer ciclo de la EGB en comunidades rurales, el efecto de las becas estudiantiles en la retención escolar, una cierta mejora en la producción oral y escrita de los alumnos y un mayor interés por la lectura favorecido en el contacto mas fluido con el libro. Y en el caso provincial, en un informe de avance reciente se pone de manifiesto el bajo impacto que tiene la capacitación en las aulas. Digamos que no son muchos los beneficios de esta política de intervención.
Por otro lado, la no-decisión de los grupos políticos de abordar problemas como los de discriminación de la mujer y desigualdad de oportunidades, y plantear una política de estado respecto del tema, quizás es porque no significa un beneficio a corto plazo, y en todo caso, los beneficios son no solo para la aparente mayoría de los varones sino para una ideología neoliberal que se sostiene en la reducción de costos en la producción.

Enunciado 4. La construcción de razones para los problemas.
Frente al problema educativo se han tejido culpables y han surgido salvadores (sean éstas individuos, grupos, sectores o teorías). Lo que sucede es que la misma problemática educativa es compleja y tiene múltiples explicaciones y causas. Esta multicausalidad posibilita encontrar diversas soluciones, y cada una de ellas se sostiene en algún argumento ideológico que deviene en cursos de acción.

Asi, en la implementación de la Reforma Educativa de los ’90, los programas y proyectos que se pusieron en curso se basaron en la lógica del neoliberalismo dominante. Un problema tan crónico como lo fue y es el educativo no puede tener una única explicación y, como tal, nos dice Murray “nunca puede recibir un apoyo general. Es ofrecida para que se la rechace tanto como para que se la acepte. Su función es intensificar la dolarización y asi mantener el apoyo de los adherentes de ambos lados”[7]. La aplicación de la Ley Federal de Educación, y la reciente discusión de la Ley de Educación, han generado adeptos como adversarios, pero en definitiva en ambos casos se mantiene el grupo de poder y refuerza la ideología dominante de la época. En el primer caso, el curso de acción fue poner en vigencia una ley que prometía resolver el atraso que tenia la educación, la segunda ley promete paliar los errores de la anterior (al respecto el Ministro Filmas enfatizaba, por ejemplo, la desarticulación del sistema educativo en 55 formas de articulación del mismo) y resolver el problema educativo. Y esto porque un problema no es una realidad verificable sino “una construcción que promueve intereses ideológicos, y su explicación tiene que ser parte del proceso de construcción y no un conjunto de proposiciones refutables”[8]. En todo caso, habría que preguntarse ¿cual fue la ideología que sustentaba el gobierno de Menem y cual es la del gobierno de Kirchner en los procesos de implementación de estas políticas públicas?

Enunciado 5. La construcción de los problemas para justificar las soluciones. “En cuanto un problema aparece, los organismos responsables buscan el mejor modo de encararlo, o que buscan una solución satisfactoria. Se hace hincapié en la racionalidad del proceso de búsqueda aunque sea limitada. Pero la característica sorprendente del vinculo entre los problemas y soluciones políticas… es que la solución viene primero, cronológica y psicológicamente” [9].
En el proyecto provincial de capacitación, se explicito como una de las principales razones de implementación la de terminar con la ‘empresa de los cursos y la venta de certificados truchos’, haciéndose el ‘Estado cargo de su responsabilidad’. Quien refutaría esa razón que tendría quizás un alto grado de verdad pero que permitió justificar la drástica solución de implementar un único sistema de capacitación reconocido oficialmente. Además, se planteaba la capacitación como una solución integral al problema educativo. Si bien la solución se presentaba como la más adecuada, aparecía la resistencia de los docentes a aceptar la capacitación. Lo cierto es que el gobierno de la provincia no estaba dispuesto a perder la posibilidad de obtener un financiamiento proveniente de la Nación, y menos aun perder la posibilidad de manejarlo para obtener el rédito político necesario.
Además, si pensamos al proyecto Chaco Aprende como dispositivo de capacitación docente, como regulador de practicas, sujetos e instituciones, y proyectos especiales (PIIE, TAE, PIR, etc.) podríamos decir que no es suficiente si no se acompaña con decisiones de políticas educativas que articulen las definiciones desde el microsistema con lo que piensan y sienten los actores en cada institución. La centralidad que adquiere este proyecto nos permitiría afirmar que la capacitación no debería ser LA política, sino que aquella debe ser subsidiaria de la política, contribuir al proceso político. Pero, para que ello suceda tendría que existir direcciones claras, por lo menos en materia de educación.

[1] No hemos podido acceder a información sobre financiamiento de este programa.
[2] Murray, Edelman. “La construcción del espectáculo político”. Edit. Manantial. Bs. As. 1991. pg 20
[3] Castel. De la exclusión como estado a la vulnerabilidad como proceso. Cuadernos de crítica de cultura Nº 21. Madrid. 1998
[4] Bataille, Georges. “Lo que entiendo por soberanía”.
[5] Op. Cit. Pg. 20-21
[6] Op.cit. pg. 21
[7] Op cit. Pg 25
[8] Op. Cit. Pg 25
[9] Op cit. Pag 29